银行如何防范平台债务违约风险

银行如何防范平台债务违约风险

访本报专家组成员、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇教授

审计署近日公布的调查报告显示，截至2010年底，我国省市县三级地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%；担保责任的23368.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后社会各方广泛关注的问题。而伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的弱化和地方政府还本付息财源的乏力，财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。带着这些问题，日前记者采访了本报专家组成员、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇教授。

记者：此次由相对独立的审计部门对全国地方政府负债情况进行的一次全面清查，不仅有利于政府对经济风险的判断和防御工作，而且给整体宏观政策制定提供了数据支撑。但是，此前有机构认为这个数据应该更大，您认为审计署得出的这个数据有偏差吗？能为我们解读一下这组数据背后的内容吗？

郭田勇：虽然现在审计署公布的权威数字是10.7万亿元，但确实也有人对此数据存有质疑，认为还有许多地方政府不合规债务没有被考虑在内。即使我们不考虑这些额外的问题，姑且就10.7万亿元这个数据而言，它也并非是个小数目，约占中国去年GDP总额的27%，财政收入的1.3倍，而其中我认为80%来自于银行贷款，也就是贷给平台公司的贷款，此外还有一些来自银行的理财产品、信托计划等，算下来也就是8.5万亿元左右。

地方融资平台规模之所以如此过快膨胀，究其原因，分税制改革造成了政府间事权和财权分配的不对称，逐渐出现了“财权向上集中”和“事权向下转移”的局面，而我国现行预算法规定禁止地方政府发行市政债券，地方建设中庞大的资金缺口需要依靠地方融资平台来解决。尤其是在金融危机之后，政府启动了4万亿元经济刺激计划的扩张性财政政策，促进了作为地方政府债务最主要部分的地方融资平台贷款快速增长和规模的急剧膨胀。

记者：地方政府融资平台的发展在加快城市基础设施建设、改善居民生活等方面发挥了重要的筹资作用，但同时，如此庞大的井喷式增长肯定会蕴含风险，如果不进行很好的控制与监管，甚至可能造成一系列风险。

郭田勇：的确如此。被动式的大规模投资使得许多尚不具备条件的项目上马，同时银行普遍认为政府信用度高、基本不会违约进而在发放贷款时可能审查不严，在中国特有的“倒逼”机制、逆向选择的存在以及过去两年大量货币投放所导致的商业银行本身流动性过剩背景下，信贷审批有所松动，平台融资规模也因此得以大幅度增长。

我们知道，融资平台公司所投资的项目中很大一部分是缺少足够现金流的项目或者短时间无法偿还利息的项目，这都需要地方财政支持。问题是，财政收入并没有以相应的趋势增长，从而使财政风险加大。

而土地财政作为财政收入的重要源泉显然成为地方融资平台发展的有力支撑，但在严厉的房地产宏观调控背景下，房市趋冷的同时也必然会影响到地方政府的收入来源，进而进一步加大融资平台风险。实际上，本次对地方融资平台风险的审查在一定程度上也是对房地产市场可能带来的金融风险的一种评估。

另外，数据显示，本次公布的地方政府性债务中，有超过50%的部分将于2011年~2013年到期，债务到期期限的相对集中与相对较长的投资回报期不相匹配，意味着债务违约可能性的加大。

当然，由于地方债务透明度低，相关法规不健全，贷款银行往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息，无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。可以说，政府财政收入与负债之间呈现出的倒挂现象、地方政府担保的不确定性以及银行与地方政府之间信息的不对称等都使得银行对于融资平台贷款的信用风险大大增加，不良贷款率也将相应提高。

记者：规模庞大的融资平台债务不仅带来了较大的地方财政风险，还通过连锁效应给作为债权人的银行带来了信用风险，甚至有可能导致系统性风险，影响到整个金融体系乃至整体经济的稳定运行。目前地方政府融资平台隐含的缺陷已有所显现，云南、上海地方融资平台违约的案例便是很好的佐证。对于逐渐显露的融资平台风险，有人提议成立专门公司处置这部分问题资产，通过资产证券化的形式盘活资产并分散风险，或者将问题资产进行拍卖。我们注意到，您曾经表示，这样做并没有根本解决基础资产存在的风险问题，并且都将不可避免出现损失。那您认为，解决地方融资平台问题资产应该采取什么方法？

郭田勇：我认为，当务之急是解决好对于损失的责任承担问题。首先，中央政府不宜出面，因为对问题较大的地方政府的救助也即对存在问题相对较少的其他地方政府的不公，应该是“谁惹的祸谁负责”。其次，地方政府与银行应该共同承担。一方面，对于地方债大量产生的原因，银行具有不可推卸的责任，监管和审批缺乏审慎性，使得资金投入了一些收益率低或风险大的项目，导致资金难以回收和不良贷款率的攀升，应该承担部分责任；另一方面，地方政府由于冲动投资、项目选择和投资决策失误以及期限不匹配等导致其项目现金流远低于对所欠巨大债务需要归还的本息，加上作为依靠的财政收入和土地出让金的资金流也难以弥补，即使政府无力承担巨额债务也不能“撂担子”，让银行独自承担巨额坏账，它也需相应承担部分责任。

如果按2~3万亿元的问题资产需要处置，假设预期回收率为50%，最终会有1~1.5万亿元左右的损失。而按监管机构2.5%的拨备覆盖率要求，银行业全部拨备一万多亿元。如果银行全部承担，则拨备将消耗殆尽，甚至可能出现拨备全部花完还不够弥补损失的局面，这无疑会对整个银行系统造成重创。因此，应让银行和地方政府共同承担损失，这样既是对地方投资冲动的惩罚，又能使银行引以为鉴，督促其在发放贷款时更加审慎。

在清理融资平台时，应该要新老划断。对于以前形成的问题，也是造成地方融资平台风险的主要部分，不能让银行来承担这个风险。针对风险较高的地方融资平台贷款，其投入的项目本身商业化程度非常低、公益化程度较高，多以土地、政府办公楼和财政收入现金流作为抵押，暂时都不能变现。银行不能把这部分贷款归为正常贷款范畴，可以把它暂时放到“次级、可疑、损失”这三类不良贷款中，银行不良贷款率会上升，拨备也会相应提高。还可以参照农行、工行改革中共管账户的做法，由银行与地方政府共同建立“共管账户”，将该部分问题贷款放入账户之中，留待长期消化。这部分老贷款，虽然抵押物不能变现，但是地方政府还是要承担一部分还款责任。这部分贷款想要在两三年内清理掉非常难。所以，要以时间换空间，把时间拉长，只要我国经济未来能保持比较快速的增长，地方政府用财政担保以后，随着经济增长会产生综合性的收入，地方政府的税源会变得越来越大，未来地方财政总收入还是增长的，这个问题就会逐步化解。

记者：对于控制融资平台风险，您对银行有什么具体建议？

郭田勇：今年央行实行相对紧缩的货币政策带来的银行信贷资金吃紧以及巨额地方政府债务风险的初步显露，使得银行已提高警惕，在发放新增贷款时变得更加谨慎小心。但这并不意味着要采取“一刀切”式的停贷。对于那些具有商业前景的项目，可以选择性地继续放贷。或者，对于能够带来一系列稳定现金流的项目，可以通过基础设施项目建设招投标机制，引入民间资本，让有能力的大企业或集团承担；还可以通过地方融资平台和民间资本双重结合的方式发挥杠杆作用。竞争机制的引入更符合市场化要求，可以提高整体经济的运行效率，同时也为政府退出市场提供了渠道。

而对于那些商业化程度低的，尤其是公益性项目，银行不应再继续提供贷款，可以借鉴国外市政债的经验，在考虑地方政府财政承受能力的前提下发债。

需要指出的是，化解地方政府融资平台风险不能一蹴而就，需要一个长期、渐进的过程。在这个过程中，首先，银行需要提高风险管理水平、发挥内控机制作用，对地方融资平台风险进行动态管理，对信贷项目定期审查，以配合中央政府对融资平台资金流向进行实时跟踪和管理；其次，银行应加强自身的审慎监管能力，谨慎地对待融资平台风险，依据平台公司经营性现金流对其债务的覆盖率来判断风险程度，严格按照监管要求，对不符合的项目及早剔除，及时化解风险，而对于符合条件的项目还是要予以支持，但是要严格按照融资标准予以评估。此外，地方融资平台风险“冰山一角”的掀开让银行明白政府并不是不存在违约风险的，银行应该从长远考虑，对待地方融资平台、中小企业或者以后可能出现的承担基础设施建设的集团等要一视同仁，公正地判断它们的投资前景并作出决策，尽量避免“融资平台”对中小企业的“挤出效应”，以优化资源配置并达到盈利最大化目标。